czwartek, 16 września, 2021

Szczyt Biden – Putin. O strategicznej komunikacji

foto/domena publiczna

16 czerwca doszło w Genewie do pierwszego bezpośredniego spotkania nowego prezydenta USA Joe Bidena i prezydenta Rosji Władimira Putina. Rozmowy w wąskim gronie i w poszerzonym składzie delegacji trwały w sumie 2,5 godziny. Według informacji stron tematami rozmów były m.in. kwestie stabilności strategicznej (kontroli zbrojeń nuklearnych i konwencjonalnych), kryzysy międzynarodowe (Syria, Libia, Iran, Afganistan), konflikt rosyjsko-ukraiński, sytuacja na Białorusi, tzw. bezpieczeństwo informacyjne (czyli rosyjskiej kampanie dezinformacyjne), problemy cyberprzestępczości (czyli  rosyjskie cyberataki na cele w USA i innych państwach i strukturach zachodnich); kwestie współpracy gospodarczej, reprezentacji dyplomatycznych, Arktyki i walki z pandemią koronawirusa. Strona amerykańska poruszyła też kwestie naruszeń praw człowieka, prześladowania opozycji politycznej oraz ograniczenia swobody mediów w Rosji.

Jedynym ogłoszonym rezultatem spotkania było uzgodnienie kontynuacji dialogu politycznego i w sferze bezpieczeństwa, w tym kontroli zbrojeń i cyberbezpieczeństwa oraz początek normalizacji stosunków dyplomatycznych (wzajemny powrót ambasadorów Antonowa i Sullivana do miejsc ich misji).

Zgodnie z przewidywaniami, pierwszy szczyt rosyjsko-amerykański pod nową administracją Joe Bidena nie przyniósł przełomu i nie przezwyciężył najgłębszego od zakończenia Zimnej Wojny kryzysu w stosunkach dwustronnych. Obydwie strony wykorzystały go przede wszystkim jako narzędzie komunikacji strategicznej (między sobą, wobec audytorium wewnętrznego i obserwatorów zewnętrznych). Prezydent Biden mógł przedstawić swój pryncypialny, krytyczny stosunek wobec polityki zagranicznej i wewnętrznej Kremla, a jednocześnie dobrą wolę w kwestii pragmatycznego dialogu z Moskwą. Sam fakt odbycia spotkania jest z kolei korzystny przede wszystkim dla strony rosyjskiej, której bardzo na nim zależało, pozwalając przedstawić prezydenta Putina jako lidera światowego mocarstwa, równorzędnego interlokutora prezydenta USA. Niezależnie od krytycznej retoryki ze strony USA, pozytywne elementy przesłania ze spotkania będą w Moskwie interpretowane jako względny sukces jej dotychczasowej agresywnej polityki. Zachęcą Rosję nie do ustępstw czy konstruktywnej współpracy, ale raczej do prób wymuszania na USA pewnych ustępstw (w sferze kontroli zbrojeń, problemów regionalnych czy amerykańskiej postawy wobec sytuacji wewnętrznej w Rosji) za cenę powstrzymania się przez Moskwę od eskalacji jej wrogich działań, ale nie ich porzucenia. Moskwa liczy też, że mimo, iż nie dojdzie do powtórki z amerykańsko-rosyjskiego resetu z lat 2009-11, to po szczycie powstanie atmosfera ograniczonego odprężenia, która pobudzi także inne państwa i struktury zachodnie (w tym UE) do prób normalizacji stosunków z Rosją.   

Przebieg i rezultaty spotkania

Po trwającym około 1,5 godziny spotkaniu w wąskim gronie (prezydenci i szefowie dyplomacji) i przerwie odbyły się – trwające około 1 godziny rozmowy poszerzonych delegacji. Kolejna ich sesja została odwołana i spotkanie skończyło się wcześniej niż planowano. Ze strony rosyjskiej w rozmowach uczestniczyli: asystent (doradca) prezydenta ds. międzynarodowych Jurij Uszakow, zastępca szefa prezydenckiej administracji i specjalny przedstawiciel prezydenta ds. Ukrainy Dmitrij Kozak, minister spraw zagranicznych Siergiej Ławrow, jego zastępca ds. Ameryki i polityki bezpieczeństwa Siergiej Rjabkow, ambasador Rosji w Waszyngtonie Anatolij Antonow, specjalny przedstawiciel prezydenta ds. Syrii Aleksandr Ławrentiew, szef sztabu generalnego Sił Zbrojnych FR gen. Walerij Gierasimow i rzecznik prasowy prezydenta Dmitrij Pieskow. Po stronie amerykańskiej: sekretarz stanu Anthony Blinken, podsekretarz stanu ds. politycznych Victoria Nuland, doradca prezydenta ds. bezpieczeństwa narodowego Jake Sullivan, dyrektor ds. Rosji w Radzie Bezpieczeństwa Narodowego (NSC) Eric Green, szef biura rosyjskiego w NSC Stergos Kaloudis oraz ambasador USA w Moskwie John Sullivan (zbieżność nazwisk przypadkowa).

Po spotkaniu strony wystosowały krótkie wspólne oświadczenie, w którym – wyrażając zadowolenie z przedłużenia traktatu o dalszej redukcji zbrojeń nuklearnych START-3 – zadeklarowały, że należy uniknąć wojny nuklearnej, której nie da się wygrać oraz zadeklarowały prowadzenie dialogu na temat stabilności strategicznej. Nie doszło do typowej w takich sytuacjach wspólnej konferencji prasowej (czego nie chciała strona amerykańska), lecz obydwie strony odbyły odrębne spotkania z dziennikarzami.

Podczas konferencji obydwaj prezydenci ogólnie pozytywnie ocenił spotkanie, jako otwarte i rzeczowe. Prezydent Putin potwierdził, że uzgodniono wzajemny powrót ambasadorów Antonowa i Sullivana do miejsc ich misji po trwającym niemal dwa miesiące okresie ich – wymuszonego decyzją Rosji – wyjazdu. Resorty spraw zagranicznych mają kontynuować rozmowy na temat warunków (i wprowadzonych ograniczeń) reprezentacji dyplomatycznych stron. W kwestii kontroli zbrojeń zapowiedział rozpoczęcie konsultacji w ramach specjalnej ścieżki dyplomatycznej pod auspicjami resortów spraw zagranicznych. W kwestii cyberbezpieczeństwa zapowiedział odrębny dialog na ten temat, odrzucił zarzuty wobec Rosji w kwestii cyberataków na USA i inne państwa. W kwestii Ukrainy Putin stwierdził że strony potwierdziły, że  regulacja kryzysu musi opierać się na porozumieniach mińskich. Według niego temat członkostwa Ukrainy w NATO był omawiany krótko, bo „nie ma o czym mówić”. Odpowiadając na zarzuty dotyczące naruszania praw człowieka w Rosji oskarżył on USA o wspieranie (w tym finansowe) struktur opozycyjnych jako elementu polityki powstrzymywania Rosji a także o naruszanie praw człowieka (na przykładzie funkcjonowania specjalnych więzień dla terrorystów i ich zabójstw za pomocą dronów) i ograniczanie wolności mediów (poprzez ograniczenia dla działalności propagandowej telewizji RT w USA). W kwestii Arktyki podkreślił konieczność współpracy, w tym gospodarczej i w sferze żeglugi, na podstawie istniejących porozumień międzynarodowych, których poszanowanie przez Rosję zadeklarował. Putin dopuścił także możliwość osiągnięcia „kompromisowego rozwiązania” (wymiany?) w sprawie dwóch Amerykanów odbywających wyroki więzienia w Rosji i skazanych w Stanach Zjednoczonych obywateli rosyjskich.

Prezydent Biden powtórzył założenia polityki USA wobec Rosji, podkreślając, że nie jest ona skierowana przeciwko niej (także w sferze obrony praw człowieka i obywatela). Zwrócił uwagę na potencjalną zbieżność interesów stron w kwestii utrzymania korytarza humanitarnego do Syrii, przeciwdziałaniu uzyskaniu przez Iran broni jądrowej, współdziałania w Arktyce, przeciwdziałania odrodzeniu się terroryzmu w Afganistanie (stwierdzając, że Putin wyraził nadzieję na utrzymanie obecności USA w tym państwie i zadeklarował „pomoc”). Zadeklarował pełne wsparcia dla integralności terytorialnej Ukrainy. W kwestii cyberataków poinformował, iż przekazał Putinowi listę 16 obiektów krytycznej infrastruktury USA, które powinny pozostać poza atakami (off-limits). Dodał, iż Rosja wie, że jeśli powtórzy ona ataki na USA, spotka się z odpowiedzią, także cybernetyczną. Z drugiej strony, zadeklarował, że strony będą identyfikować obszary ewentualnej współpracy w różnych sferach.  

Bilans spotkania: korzyści dla USA…

W sytuacji gdy stosunki rosyjsko-amerykańskie znajdują się w najgłębszym kryzysie od zakończenia ponad 30 lat temu Zimnej Wojny, spotkanie przykuło bardzo dużą uwagę mediów i międzynarodowych obserwatorów. Obydwie strony potraktowały je nie jako okazję do zainicjowania przełomu, do którego nie doszło, ale do wysłania komunikatów wobec siebie wzajemnie, swoich elit i społeczeństw oraz innych państw.

Sukces USA polega głównie na tym, że nie dopuściły one do powtórzenia spektakularnej wizerunkowej porażki strony amerykańskiej, jaką był przebieg konferencji prasowej po szczycie prezydentów Donalda Trumpa i Władimira Putina w Helsinkach w lipcu 2018 roku.  Prezydent Biden wzmocnił strategiczną komunikację dwutorowej polityki (swoistej „linii porozumienia i walki”) wobec Rosji. Z jednej strony chciał zademonstrować, że wraz z odejściem Donalda Trumpa zakończył się okres głębokiego kryzysu w stosunkach transatlantyckich i USA – mając poparcie globalnych i regionalnych sojuszników – są gotowe przeciwstawiać się agresywnej polityce Rosji, osłabiając jej skuteczność. Z drugiej strony, że Stany Zjednoczone oferują Rosji szansę na deeskalację napięcia i pragmatyczny dialog w wybranych ważnych kwestiach, w tym tych, co do których Waszyngton dostrzega potencjalną zbieżność lub niekonfliktowość interesów stron.

W sytuacji gdy Waszyngton nie jest najwyraźniej gotowy do zwiększenia presji na Moskwę (łagodnie reagując na agresywne działania Rosji), potencjalne dalsze korzyści w sferze realnej polityki wydają się jednak niewielkie. Moskwa może, co jednak nie jest pewne, jedynie powstrzymać się od dalszej eskalacji wrogich wobec USA działań, nie wycofa się jednak z tych już podjętych. Rosja nie jest też w stanie zaoferować USA poważnych korzyści, ponieważ nie chce lub nie może wywrzeć konstruktywnego wpływu na sytuację w kluczowych państwach i regionach. W tym kontekście lista potencjalnych sfer zbieżnych interesów stron zaprezentowana przez Bidena może sugerować iż nie całkiem trafnie interpretuje on cele i motywacje rosyjskiej polityki. 

…i dla Rosji

Sukcesem Moskwy był sam fakt odbycia spotkania, do którego doszło zaledwie miesiąc po kolejnych groźnych cyberatakach rosyjskich hakerów (najprawdopodobniej działających na zlecenie rosyjskich służb specjalnych) na krytyczne elementy sieci USA: ważny rurociąg (Colonial Pipeline) i znaczącego producenta mięsa (JBS). Zarówno skład delegacji, jak i obszerny zakres tematyczny poruszany podczas spotkania dowartościował stronę rosyjską. Spotkanie z Bidenem podnosi prestiż Putina i podkreśla jego wagę i znaczenie na arenie międzynarodowej – jako przywódcy, z którym amerykański prezydent spotyka się na równej stopie. Służy też legitymizacji jego władzy w oczach społeczeństwa i elit w Rosji.

Przede wszystkim jednak pozytywne elementy przesłania ze spotkania: demonstrowanie przez obydwie strony woli kontynuacji i pogłębienia dialogu, prowadzącego w perspektywie do selektywnej współpracy, wpływają istotnie na atmosferę tych stosunków i na relacje innych państw (zwłaszcza zachodnich) z Rosją. Moskwa nie tylko znacznie mniej obawia się obecnie zaostrzenia sankcji ze strony USA (co było postrzegane jako całkiem realne zagrożenie po ubiegłorocznych wyborach w USA i tuż po objęciu urzędu przez Joe Bidena w styczniu b.r.), ale nie dokonując żadnych ustępstw, może liczyć, że w ślad za USA inne państwa zachodnie (w tym państwa członkowskie Unii Europejskiej) zwiększą starania o normalizację stosunków z Rosją.

Co więcej, Moskwa najprawdopodobniej zinterpretuje taką postawę administracji Bidena jako oznakę relatywnej słabości i chęci unikania konfliktu, co tylko utwierdzi ją w przekonaniu o słuszności i skuteczności swej dotychczasowej agresywnej polityki. Może tak być interpretowana zwłaszcza lista obiektów w USA, które nie powinna być atakowana przez hakerów, co stanowi swoisty apel administracji Bidena do Moskwy o deeskalację. Tym samym Kreml może nadal uprawiać politykę, w której na przeciwniku (i jednocześnie ofierze) wymusza się swoisty „haracz” za powstrzymanie się od wyrządzania mu jeszcze poważniejszych szkód. Gdyby powstało wrażenie, że Waszyngton jest gotów tolerować taką sytuację, wpłynęłoby to bardzo niekorzystnie na politykę Moskwy, paradoksalnie zachęcając ją do punktowego powtarzania agresywnych działań.

Czego chce Moskwa?

Celem minimum polityki Kremla wobec USA jest obniżenie kosztów konfrontacji ze Stanami Zjednoczonymi bez konieczności rezygnacji z antyamerykańskiego kursu w polityce zagranicznej. Służyć temu ma przede wszystkim wciągnięcie Waszyngtonu w proces negocjacji w kwestii kontroli zbrojeń – jedynej sferze, w której można mówić o względnym parytecie potencjałów USA i Rosji. Z punktu widzenia Kremla negocjacje takie mają przede wszystkim być czynnikiem zachęcającym Waszyngton do ograniczenia lub przynajmniej nie zwiększania wydatków wojskowych i tym samym zapobiec wyścigowi zbrojeń, który Rosja (tak jak Związek Radziecki) musiałaby przegrać ze względu na swoją względną słabość gospodarczą. Kreml liczy też że dzięki negocjacjom będzie mógł utrzymać lub zachować lub wydłużyć swoją przewagę w takich sferach jak taktyczna broń nuklearna czy wprowadzane ostatnio przez armię rosyjską na uzbrojenie pociski hipersoniczne i rakiety średniego zasięgu. Wreszcie, Moskwa podejmować będzie kolejne próby włączenia do „przetargu” w sferze kontroli zbrojeń kwestii rakietowej broni precyzyjnej (amerykańska koncepcja Prompt Global Strike), aktywności wojskowej w kosmosie i zwłaszcza systemu obrony przeciwrakietowej w Europie i Azji, licząc m.in. na możliwość zamrożenia (przedłużającej się) budowy bazy przeciwrakietowej (Aegis Ashore) w polskim Redzikowie. 

Do celów minimum należy zapewne także przywrócenie warunków i możliwości funkcjonowanie rosyjskiej reprezentacji dyplomatycznej w Stanach Zjednoczonych do stanu jaki istniał przed wprowadzeniem ograniczeń przez administrację Obamy jesienią 2016 r. (w odwecie za ingerencje wyborcze), co wiąże się naturalnie także z odbudową – osłabionej wcześniejszymi wysyłkami – rosyjskiej siatki wywiadowczej w USA.

Moskwa liczy także zapewne, że zgodnie ze swoimi wyborczymi obietnicami (zakończenia „wiecznych wojen”), USA będą kontynuowały proces wycofywania się ze Środkowego Wschodu (w tym Afganistanu i Syrii), zwiększając pole politycznego manewru i wpływów Rosji w regionie oraz będzie zabiegała o konstruktywne stanowisko Moskwy w kwestii Iranu czy Korei Płn oraz powiązanych z nimi problemów proliferacji broni masowego rażenia.

Celem maksimum Moskwy wydaje się być przekonanie administracji Bidena, że w imię ustabilizowania stosunków wzajemnych i „nie wpychania Rosji w objęcia Pekinu” powinna ona wyjść naprzeciw niektórym postulatom Kremla. Należą do nich m.in. powstrzymanie się od zaangażowania w promocję standardów demokratycznych i wspieranie społeczeństwa obywatelskiego w Rosji; nie zacieśnianie współpracy USA z Ukrainą i ewentualnie skłonienie Kijowa do realizacji porozumień mińskich (w ich rosyjskiej interpretacji), przede wszystkim zaś do stopniowego ograniczenia swojej obecności wojskowej w Europie Środkowo-Wschodniej, optymalnie do poziomu sprzed 2014 r.

Nie wydaje się aby takie maksymalne cele Moskwy były możliwe do osiągnięcia. Wpływ na to mają m.in. brak atrakcyjnej dla Waszyngtonu oferty ze strony Moskwy a także opór wobec poważniejszych ustępstw wobec Rosji ze strony, krytycznie doń nastawionego, Kongresu USA. Sama dyskusja na ten temat może jednak osłabić presję USA na Rosję.

Zobacz również: